Members Login

Εγγραφή
Username:
Password:

Eλλάδα

Ειδική Έκθεση: "Έσοδα Δήμων και Κράτος Δικαίου"
Ειδική Έκθεση του Συνηγόρου του Πολίτη
13/02/2018 14:20
Ειδική Έκθεση:

Η ειδική έκθεση του Συνηγόρου του Πολίτη με τίτλο «Έσοδα Δήμων και Κράτος Δικαίου» παρουσιάστηκε στο Δημαρχείο Θεσσαλονίκης στο πλαίσιο σχετικής ημερίδας στην οποία συμμετείχαν εκπρόσωποι της Πολιτείας, της Δικαιοσύνης, της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, του Πανεπιστημιακού χώρου, και Δικηγορικών Συλλόγων.

Όπως σκιαγραφείται ήδη από τον τίτλο της έκθεσης, τα έσοδα των Δήμων, ιδίως όσα προέρχονται απ’ ευθείας από τους δημότες, δεν είναι πάντα εναρμονισμένα με όσα προβλέπονται από ένα σύγχρονο Κράτος Δικαίου.

Βασικά σηµεία της έκθεσης

«Έσοδα ∆ήµων και Κράτος ∆ικαίου»

Τέλη Ύδρευσης-Αποχέτευσης: Οι δήµοι ή οι ∆ΕΥΑ επιβάλλουν υποχρεωτικώς ανταποδοτικά τέλη ή δικαιώµατα ύδρευσης και αποχέτευσης, µε αποφάσεις των δηµοτικών συµβουλίων τους, στις οποίες πρέπει να καθορίζεται το ύψος των τελών σε σχέση αναλογίας µε τα έξοδα των αντίστοιχων υπηρεσιών. ∆ιαπιστώνεται ότι η κοστολόγηση των υπηρεσιών ύδρευσης δεν έχει ειδική και επαρκή αιτιολογία. Η θέσπιση κλιµακωτού τιµολογίου αποδεικνύεται τυχαία, διότι οι ποικίλες κλίµακες δεν στηρίζονται σε συγκεκριµένες πραγµατικές συνθήκες, µετρήσεις ή στατιστικά στοιχεία. Οι κλίµακες κατανάλωσης διαφοροποιούνται σηµαντικά µεταξύ των ∆ήµων, χωρίς να αιτιολογείται η διαφοροποίηση.

∆ιοικητικός έλεγχος-Εποπτεία ΟΤΑ: Οι κανονιστικές πράξεις των ∆ήµων που επιβάλλουν ανταποδοτικά τέλη χαρακτηρίζονται από ανοµοιοµορφία, ανεπαρκή ή ελλιπή αιτιολογία, αναφορικά µε τη συνδροµή των όρων των εξουσιοδοτικών διατάξεων. Ο έλεγχος νοµιµότητας πρέπει να είναι ουσιαστικός, εµπρόθεσµος και πλήρης έτσι ώστε να αποτρέπεται η νοµιµοποίηση παράνοµων διοικητικών πράξεων. Για τον σκοπό αυτό, πρέπει να καταλήγει υποχρεωτικά σε ειδική ρητή πράξη, είτε επιβεβαιωτική, είτε απορριπτική.

Καθορισµός της φορολογικής βάσης των δηµοτικών τελών: Ο ν. 25/1975 προβλέπει ότι τα τέλη υπολογίζονται µε βάση το εµβαδόν των «εστεγασµένων ή µη εστεγασµένων χώρων, ανά µετρητή ηλεκτρικού ρεύµατος». Παραµένουν υπό αµφισβήτηση πολλές περιπτώσεις στεγασµένων ή µη επιφανειών µε αποτέλεσµα οι ∆ήµοι να εφαρµόζουν διαφορετικές πρακτικές και σε πολλές περιπτώσεις να προσµετρούν στη φορολογητέα επιφάνεια χώρους χωρίς νόµιµο έρεισµα ή επαρκή αιτιολόγηση. Χαρακτηριστικά παραδείγµατα αποτελούν οι ταράτσες που χρησιµοποιούνται ως χώροι τοποθέτησης φωτοβολταϊκών, οι κενοί χώροι ανελκυστήρων, οι εξώστες (µπαλκόνια κλπ.). Προβλήµατα προκύπτουν και σε ό,τι αφορά τον ακριβή προσδιορισµό του εµβαδού κάθε χώρου καθώς συχνά αυτός στηρίζεται σε εσφαλµένα ή ανακριβή στοιχεία.

Ανταποδοτικότητα: Η ανταποδοτικότητα είναι ιδιαίτερα κρίσιµο στοιχείο για την επιβολή των δηµοτικών τελών καθαριότητας και φωτισµού, η συνδροµή της όµως δεν διασφαλίζεται επαρκώς από το ισχύον νοµοθετικό πλαίσιο. Χαρακτηριστικό είναι το γεγονός ότι ο νόµος δίνει τη δυνατότητα θέσπισης µέχρι 7 συντελεστών, στην πράξη όµως οι δήµοι εφαρµόζουν µόνο δύο, τον επαγγελµατικό και τον οικιακό. Για παράδειγµα εφαρµόζεται ένας µόνο συντελεστής επαγγελµατικών χώρων σε χώρους µε µεγάλες επιφάνειες ή κοινόχρηστους χώρους πολυκατοικιών οι οποίοι δεν παράγουν πολλά απορρίµµατα, µε αποτέλεσµα να επιβαρύνονται δυσανάλογα. Στην περίπτωση αυτή δεν υπάρχει ούτε ανταποδοτικότητα ούτε αναλογία µεταξύ παροχής-αντιπαροχής.

Τέλη Κοιµητηρίων: ∆ιαπιστώνεται ότι οι Κανονισµοί Κοιµητηρίων περιλαµβάνουν πλήθος τελών τα οποία αγνοούν οι πολίτες. Οι δήµοι συχνά υπερβαίνουν τα άκρα όρια της διακριτικής ευχέρειας που τους παρέχει ο νόµος σχετικά µε την οικονοµική διαχείριση των κοιµητηρίων σε βάρος τόσο της νοµιµότητας όσο και της ανταποδοτικότητας των τελών. Χαρακτηριστικό είναι το παράδειγµα µεγάλου δήµου της Αττικής ο οποίος για κάθε κατασκευή τάφου επιβάλει εργολαβικό δικαίωµα στους εργολήπτες/µαρµαρογλύπτες και εκείνοι µε τη σειρά τους το εισπράττουν από τους συγγενείς των θανόντων. Αυτό συµβαίνει παρά το γεγονός ότι το Υπουργείο Εσωτερικών έχει διευκρινίσει ότι δεν επιτρέπεται η επιβολή εργολαβικού δικαιώµατος. Επισηµαίνεται η ανάγκη οι Αποκεντρωµένες ∆ιοικήσεις να ελέγχουν τους Κανονισµούς Κοιµητηρίων ως προς το θέµα της ίσης µεταχείρισης δηµοτών-ετεροδηµοτών. Έχει διαπιστωθεί η ύπαρξη διαφορετικών τιµολογήσεων σε βάρος των ετεροδηµοτών.

Τέλος Ακίνητης Περιουσίας (ΤΑΠ): Το σηµαντικότερο πρόβληµα κατά την εφαρµογή της σχετικής νοµοθεσίας είναι ο ιδιαίτερα περίπλοκος και σύνθετος καθορισµός της αξίας του ακινήτου που υπόκειται σε ΤΑΠ, η οποία σηµειωτέον ουδόλως σχετίζεται µε το αντικειµενικό σύστηµα καθορισµού της αξίας των ακινήτων. Ο τρόπος υπολογισµού του ΤΑΠ και τα πρόστιµα που επιβάλλονται έχει επικριθεί για τις ασάφειές της και στο πλαίσιο του προσωποκεντρικού χαρακτήρα της τοπικής αυτοδιοίκησης και των τυχόν αδιαφανών διαδικασιών εφαρµογής της, δύναται να δηµιουργεί εστίες κακοδιοίκησης και αυθαιρεσίας από την κατά περίπτωση εφαρµογή του. Περαιτέρω, σηµαντικός αριθµός αναφορών είχε ως αντικείµενο την επιβολή ΤΑΠ σε χώρους της πιλοτής όπου είχαν συσταθεί συµβολαιογραφικά θέσεις αποκλειστικής χρήσης για τη στάθµευση αυτοκινήτων (parking), καθώς και σε πρασιές. Ο Συνήγορος του Πολίτη ζήτησε από το Υπουργείο Εσωτερικών, να διευκρινίσει ότι οι ανοικτοί χώροι στάθµευσης, όπως και οι πρασιές, είναι κοινόκτητοι και κοινόχρηστοι χώροι επί των οποίων µπορεί να παραχωρηθεί δικαίωµα αποκλειστικής χρήσεως σε ιδιοκτήτες ορόφων της ίδιας οικοδοµής, αλλά όχι να κτηθεί κυριότητα. Συνεπώς, δεν µπορούν να επιβαρυνθούν µε ΤΑΠ, σύµφωνα µε τη συνταγµατική αρχή της νοµιµότητας του φόρου.

Τέλη επί των ακαθάριστων εσόδων κέντρων διασκέδασης, εστιατορίων κλπ.: Το συγκεκριµένο τέλος στην πραγµατικότητα συνιστά φόρο, αφού δεν συναρτάται µε οποιαδήποτε ανάλογη αντιπαροχή από το δήµο και αποτελεί σηµαντικό µέσο ενίσχυσης της οικονοµικής αυτοτέλειας των δήµων. ∆ιαπιστώνεται, ωστόσο, ότι ακόµα και µεγάλοι δήµοι της χώρας επεκτείνουν το τέλος αυτό σε ειδικές κατηγορίες καταστηµάτων είτε χωρίς να έχουν ληφθεί οι σχετικές κανονιστικές αποφάσεις είτε χωρίς να εκτίθενται σε αυτές οι ειδικές συνθήκες που επέβαλαν ή δικαιολογούν την επέκτασή του. Με τον τρόπο αυτό, όµως, στην πραγµατικότητα επιβάλλεται φόρος στις επιχειρήσεις τουριστικών ειδών, ειδών λαϊκής τέχνης, ενθυµίων κ.λπ. καθ΄ υπέρβαση της νοµοθετικής εξουσιοδότησης, η οποία παρασχέθηκε µε το σκοπό επιβολής ανταποδοτικού τέλους, όταν ειδικές συνθήκες το επιβάλλουν.

Πρόστιµα ΚΟΚ: Σηµαντική πηγή εσόδων για τους δήµους αποτελούν τα πρόστιµα για παραβάσεις του ΚΟΚ, κυρίως για παράνοµη στάθµευση, που επιβάλλονται από υπαλλήλους της δηµοτικής αστυνοµίας. Ωστόσο, έχει διαπιστωθεί ότι οι Εκθέσεις Βεβαίωσης Παραβάσεων και Επιβολής Προστίµου συχνά συµπληρώνονται πληµµελώς, χωρίς αναγραφή των στοιχείων του οχήµατος, των οδών κ.λπ., µε αποτέλεσµα οι πράξεις αυτές να καθίστανται ακυρωτέες. Επίσης, έχει διαπιστωθεί εξαιρετικά µεγάλη καθυστέρηση στην είσπραξη των προστίµων, γεγονός που αποδυναµώνει το συγκεκριµένο µέτρο καταπολέµησης της παράνοµης στάθµευσης. Η δεκαετής δε, ή και εικοσαετής ακόµη, χρονική απόσταση ανάµεσα στην παράνοµη πράξη και την κύρωση δηµιουργεί ισχυρή πεποίθηση ατιµωρησίας της παράνοµης στάθµευσης, ακυρώνοντας έτσι τον παιδαγωγικό χαρακτήρα της κύρωσης.

Πρόστιµα κατά της φοροδιαφυγής: Η νοµοθεσία για την επιβολή δηµοτικών εσόδων περιλαµβάνει και τις διατάξεις που θεσπίζουν κυρώσεις, δηλαδή διοικητικά πρόστιµα, που επιβάλλονται όταν διαπιστώνεται είτε αποφυγή από την καταβολή των διαφόρων τελών, εισφορών, φόρων κ.λπ., είτε παραβίαση νόµιµης υποχρέωσης. Ακολούθως, κατά των πολιτών που παραβιάζουν τις διατάξεις της δηµοτικής φορολογίας επιβάλλονται, ενδεχοµένως περισσότερα του ενός, διοικητικά πρόστιµα. Ειδικότερες διατάξεις επιβάλλουν πρόστιµα, όπως η επιβολή προστίµου διπλάσιου του οφειλόµενου ΤΑΠ σε περίπτωση µη δήλωσης του ακινήτου ή µη ενηµέρωσης, εντός διµήνου, για τυχόν µεταβολή της αρχικής δήλωσης ΤΑΠ, ή η επιβολή προστίµου για την αυθαίρετη χρήση κοινοχρήστων χώρων. Πρόβληµα παρουσιάζεται διότι, οι σχετικές αποφάσεις των ∆ηµάρχων µε τις οποίες επιβάλλονται τα πρόστιµα αυτά, στερούνται στο σύνολό τους της προβλεπόµενης εκ του νόµου αιτιολογίας. Η πρακτική παράλειψης της αιτιολογίας από τις πράξεις επιβολής προστίµων έχει ήδη κριθεί ως µη σύννοµη (ΣτΕ 339/93, 3661/88 και 3348/1980), χωρίς ωστόσο να επηρεαστεί η σχετική διοικητική πρακτική στον απαιτούµενο βαθµό. Ζήτηµα εγείρεται και στις περιπτώσεις που το διοικητικό πρόστιµο ορίζεται νοµοθετικά µε αντικειµενικό τρόπο, µε αποτέλεσµα να δεσµεύεται η δηµοτική αρχή ως προς το ύψος του προστίµου και µην έχει ευχέρεια στάθµισης της βαρύτητας και των ειδικών συνθηκών της κάθε παράβασης.

Έτσι, οι δήµοι δεσµεύονται να επιβάλουν, εκτός από τα αναλογούντα τέλη, και πρόστιµα, τα οποία καθορίζονται µε αντικειµενικό τρόπο, π.χ. το πρόστιµο που αφορά στο ΤΑΠ είναι ίσο µε το διπλάσιο του αναλογούντος στο ακίνητο τέλους. Ο αντικειµενικός τρόπος καθορισµού του προστίµου στις περιπτώσεις εξ ολοκλήρου αυθαίρετης χρήσης κοινοχρήστων χώρων δεν έχει αποδειχθεί πάντα επιτυχής, αφού έχει οδηγήσει σε δυσανάλογα πρόστιµα. Χαρακτηριστική ήταν η περίπτωση δικαιούχου εκµετάλλευσης περιπτέρου, το οποίο βρισκόταν σε µη κεντρική περιοχή της Αθήνας µε πολύ περιορισµένη εµπορική κίνηση, στον οποίο επιβλήθηκε πρόστιµο βάσει της µεγαλύτερης τιµής ανά τετραγωνικό µέτρο, που ίσχυε για την παραχώρηση χρήσης στην περιοχή του Συντάγµατος.

Βεβαίωση εσόδων-Παραγραφή αξιώσεων: Επισηµαίνεται ιδιαιτέρως η υποχρέωση των Οικονοµικών Υπηρεσιών των δήµων, στις περιπτώσεις που αυτό προβλέπεται, να κοινοποιούν τους Βεβαιωτικούς καταλόγους, πριν από την ταµιακή βεβαίωση άλλως πριν από το στάδιο της είσπραξης, στα φυσικά ή νοµικά πρόσωπα τα οποία έχουν υποχρέωση πληρωµής των διαφόρων τελών, φόρων, προστίµων κ.λπ. Περαιτέρω η εύρυθµη είσπραξη των εσόδων εξαρτάται από την εντός ευλόγου χρόνου βεβαίωσή τους εν ευρεία και στενή έννοια και η λήψη των προβλεποµένων µέτρων για την είσπραξή τους. Οι παρατεταµένες καθυστερήσεις διεκδίκησης των δηµοτικών εσόδων συνεπάγονται την αποδυνάµωση των αξιώσεών τους, καθώς είναι ανοιχτές σε παραγραφή. Σηµαντικό µέρος των εσόδων των δήµων χάνονται οριστικά λόγω παραγραφής τους, είτε δυνάµει δικαστικών αποφάσεων, είτε δυνάµει αποφάσεων των δηµοτικών συµβουλίων, που διαπιστώνουν την επέλευση της παραγραφής και προβαίνουν στη διαγραφή των παραγεγραµµένων εσόδων.

Ο θεσµός της παραγραφής αποσκοπεί στην περαίωση των φορολογικών εν γένει εκκρεµοτήτων σε εύλογο χρόνο, ώστε να καθίσταται εφικτός ο οικονοµικός σκοπός των εσόδων. Από την άλλη πλευρά, οι υπόχρεοι δηµοσίων βαρών δικαιούνται να µην κινδυνεύουν από τη συσσώρευση οφειλών παρελθόντων ετών, οι οποίες µπορεί να θέσουν σε κίνδυνο την προσωπική ή επιχειρηµατική βιωσιµότητά τους. Τέλος, κρίσιµο ρόλο στο ζήτηµα του θεσµού της παραγραφής διαδραµατίζει και η νοµολογία των διοικητικών δικαστηρίων, αλλά και των ανωτάτων δικαστηρίων, τα οποία πρέπει να άρουν τη σύγκρουση των απόψεών τους σχετικά µε τον αποσβεστικό ή µη χαρακτήρα της προθεσµίας του άρθ.71 ν. 542/1977.